เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้าง กรณีศึกษาจากคอนโดหรูย่านอโศก

เรื่องร้อนในวงการอสังหาริมทรัพย์ช่วงนี้เชื่อว่าไม่มีเรื่องไหนเกินข่าวที่คอนโดมิเนียมหรูขนาดใหญ่แอชตัน อโศกถูกศาลปกครองกลางซึ่งเป็นศาลชั้นต้นพิพากษาเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างนั่นเอง ในบทความฉบับนี้ เราจะมาพูดถึงเรื่องนี้กันครับ (หมายเหตุ: บทความนี้เขียนขึ้นก่อนที่จะมีคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด)

โครงการแอชตัน อโศกที่เป็นปัญหาโครงการนี้เป็นโครงการหรูขนาดใหญ่สูง 50 ชั้น มีห้องทั้งหมดรวมกว่า 700 ห้อง พื้นที่อาคารรวมทั้งหมดเกือบ 50,000 ตารางเมตร ตั้งอยู่บนหัวมุมแยกอโศกติดกับรถไฟฟ้าใต้ดิน มีทางเข้าออกสองทาง คือด้านที่ติดกับถนนอโศกยาว 13 เมตร ส่วนอีกด้านติดถนนสุขุมวิทยาว 6.4 เมตร

แต่สิ่งที่ทำให้เกิดปัญหาคือ ด้านที่ติดถนนอโศกนี้เป็นทางที่ขอใช้จากการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย หรือ รฟม. โดยเจ้าของโครงการได้จ่ายค่าตอบแทนให้ รฟม. เป็นการสร้างอาคารจอดรถมูลค่าเกือบ 100 ล้านบาท ที่ต้องเป็นอย่างนี้เพราะการขออนุญาตสร้างอาคารขนาดใหญ่พิเศษ (เกินกว่า 30,000 ตารางเมตร) จะต้องมีด้านหนึ่งติดทางสาธารณะกว้างไม่น้อยกว่า 12 เมตร และทางสาธารณะนั้นต้องกว้างไม่น้อยกว่า 18 เมตร ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33 ออกตาม พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ

อาคารด้านที่ติดกับถนนอโศกนี้เองครับที่เป็นปัญหา เพราะในภายหลังศาลปกครองกลางในคดีหมายเลขแดงที่ ส.19/2564 ที่มีสมาคมต่อต้านภาวะโลกร้อนกับพวกรวม 16 คนเป็นผู้ฟ้องคดี โดยมีผู้ถูกฟ้องคดี 5 ราย ได้แก่ ผู้อำนวยการเขตวัฒนา, ผู้อำนวยการสำนักการโยธา, ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร, ผู้ว่าการ รฟม. และคณะกรรมการ EIA (การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม) ส่วนบริษัท อนันดา เอ็มเอฟ เอเชีย อโศก จำกัด เป็นผู้ร้องสอด

มีคำพิพากษาให้เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างของโครงการโดยให้เหตุผลว่า ทางเข้าออกของโครงการด้านที่ติดถนนอโศกยาว 13 เมตรนี้ไม่ถือเป็นถนนสาธารณะ เพราะไม่ได้เปิดให้ประชาชนใช้เป็นการทั่วไป เนื่องจาก รฟม. ได้พื้นที่มาโดยการเวนคืนเพื่อสร้างรถไฟฟ้าใต้ดิน จึงต้องใช้ที่ดินตามวัตถุประสงค์ ไม่สามารถอนุญาตให้ใช้ประโยชน์เพื่อประโยชน์ของเอกชนรายใดรายหนึ่งได้

เมื่อการขอใช้ทางนี้ไม่ชอบจึงเท่ากับว่าคอนโดนี้ไม่มีด้านที่ติดกับถนนสาธารณะที่กว้างไม่น้อยกว่า 18 เมตรเป็นความยาวไม่น้อยกว่า 12 เมตร จึงไม่สามารถออกใบอนุญาตก่อสร้างได้แต่แรก ศาลปกครองกลางจึงพิพากษาเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างโดยให้มีผลย้อนหลังไปด้วย

แต่เริ่มเดิมทีที่ดินที่ทำโครงการคอนโดนี้เกิดจากการรวมที่ดินเข้าด้วยกัน 3 แปลง แปลงหนึ่งเคยติดกับถนนอโศกแต่ถูกเวนคืนเพื่อสร้างรถไฟฟ้าจึงกลายเป็นที่ดินตาบอด เจ้าของที่ดินเดิมจึงฟ้อง รฟม. เพื่อขอเปิดทางเข้าออกยาว 6.4 เมตร ผ่านที่ดินของ รฟม. ต่อมามีการขอย้ายทางส่วนนี้ไปอีกด้านหนึ่งที่ติดกับสยามสมาคมในพระบรมราชูปถัมภ์

ในตอนเริ่มวางแผนโครงการคอนโดนี้ อนันดาฯ ได้ขออนุญาต รฟม. เพื่อขยายทางออกไปเป็น 13 เมตรให้ได้ความกว้างตามที่กำหนดในกฎกระทรวง โดยกรรมสิทธิ์ยังคงเป็นของ รฟม. โดยอนันดาฯ เสนอค่าตอบแทนเป็นเงิน หรือก่อสร้างอาคารจอดรถให้ รฟม. โดยให้ รฟม. เลือกค่าตอบแทนที่ต้องการ

นอกจากนี้ ก่อนเริ่มต้นก่อสร้าง เจ้าของโครงการเคยมีหนังสือสอบถามไปยังกรมโยธาธิการและผังเมือง และก็ได้รับคำตอบว่าถึงแม้โครงการจะมิได้อยู่ติดถนนสาธารณะ แต่มีทางเข้าออกถนนสาธารณะผ่านที่ดินแปลงอื่นตามที่กฎกระทรวงกำหนดได้ตลอดตราบเท่าที่อาคารนั้นยังตั้งอยู่ และสามารถใช้เป็นทางเข้าออกของรถดับเพลิงได้สะดวกก็ถือว่าเป็นไปตามเจตนารมย์ของกฎกระทรวงแล้ว

ในระหว่างการก่อสร้างโครงการนี้ก็มีปัญหาทางกฎหมายมาโดยตลอด ทั้งเรื่องที่ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ตรวจสอบแล้วเห็นว่าการอนุญาตให้อนันดาฯ ใช้ทางนั้นต้องได้รับอนุญาตเป็นมติที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) ก่อน ผู้ว่าการ รฟม. ไม่สามารถใช้อำนาจของตัวเองได้ หรือต่อมาตอนที่ก่อสร้างเสร็จแล้ว ปรากฏว่ามีการคัดค้านเรื่องการใช้ทางนี้อีกครั้ง ทำให้มีการระงับการออกใบอนุญาตเปิดใช้อาคาร (อ.6) อีก ทำให้ไม่สามารถโอนกรรมสิทธิ์ให้ลูกค้าได้ไปอีกระยะเวลาหนึ่ง แต่ต่อมาก็มีการออกใบ อ.6 จนกระทั่งถึงชั้นที่ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษานี้

เรื่องนี้ดูเหมือนจะเป็นปัญหาเทคนิคทางกฎหมายล้วน ๆ เกี่ยวกับสถานะของทางที่ รฟม. อนุญาตให้อนันดาฯ ใช้เข้าออกถือว่าเป็นเขตทางสาธารณะที่ยาวติดที่ดินไม่น้อยกว่า 12 เมตรหรือไม่ ผู้เขียนเชื่อว่าในเรื่องการตีความกฎหมายน่าจะมีผู้รู้มากมายแสดงความเห็นกันอย่างกว้างขวางไปแล้ว แต่แง่มุมที่ผู้เขียนอยากชวนให้คิดกันในบทความนี้คือ ตกลงว่าเรื่องนี้ใครผิด และผลที่ตามมาคืออะไร

ในมุมของผู้เขียนแล้ว เรื่องนี้ก็เหมือนจะหาคนผิดไม่เจอจริง ๆ ไล่เรียงกันมาตั้งแต่ศาล ซึ่งก็ตัดสินข้อพิพาทตามหน้าที่แน่นอนว่าไม่ใช่คนผิดอยู่แล้ว มาถึงผู้ฟ้องคดีก็เป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบใช้สิทธิตามช่องทางที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งก็แน่นอนว่าไม่ผิด

สำหรับหน่วยงานราชการที่ให้ใบอนุญาตก่อสร้างคือ สำนักงานเขตและกรมโยธาธิการก็บอกว่าตีความตามเจตนารมย์ของกฎกระทรวงที่ต้องการให้มีทางขนาดกว้างเพียงพอที่รถดับเพลิงจะเข้าได้ เมื่อมีแล้วก็เห็นว่าอนุญาตได้ และอนุญาตไปหลายโครงการแล้วด้วย ก็ไม่น่าจะผิดอีก

ด้านเจ้าของโครงการ ก่อนสร้างก็มีหนังสือสอบถามไปยังผู้ให้ใบอนุญาตแล้วก็ได้รับคำตอบเป็นหนังสือว่าสร้างได้ และยังเคยมีความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับปัญหาเดียวกันนี้ในเรื่องอื่นไว้ด้วยว่าทำได้ ณ ขณะเวลานั้นเจ้าของโครงการก็ย่อมมั่นใจมากว่าทำได้ ก็ไม่น่าจะผิดอีกเช่นกัน

แล้วถ้าหาคนผิดไม่ได้แบบนี้คำถามก็เกิดขึ้นว่า แล้วเรื่องนี้เกิดขึ้นได้อย่างไร ผู้เขียนก็คงสรุปได้ว่า เรื่องนี้ไม่ใช่ครั้งแรกที่เอกชนขอใช้ทาง รฟม. เพียงแต่เป็นครั้งแรกที่มีปัญหาขึ้นสู่ศาลเท่านั้น จึงทำให้เรื่องที่ทุกคนไม่เคยคิดว่าเป็นปัญหา กลายเป็นปัญหาขึ้นมา

ผลของการถูกเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างย้อนหลังตามคำพิพากษาของศาลคือไม่สามารถออกใบอนุญาตเปิดใช้อาคารได้ และไม่สามารถโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่ผู้ซื้อได้ตามกฎหมาย การโอนกรรมสิทธิ์ห้องชุดก็ต้องถูกเพิกถอนหมดทุกราย ทีนี้ก็จะมีปัญหาว่าผู้ที่ซื้อไปแล้วจะมีสถานะอย่างไรตามกฎหมาย

กรณีแบบนี้น่าจะถือว่าเป็นกรณีที่การชำระหนี้กลายเป็นพ้นวิสัยโดยเหตุที่ลูกหนี้ไม่ต้องรับผิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 219 วรรคแรกซึ่งบัญญัติไว้แบบนี้ครับ

“มาตรา 219 ถ้าการชำระหนี้กลายเป็นพ้นวิสัยเพราะพฤติการณ์อันใดอันหนึ่งซึ่งเกิดขึ้นภายหลังที่ได้ก่อหนี้ และซึ่งลูกหนี้ไม่ต้องรับผิดชอบนั้นไซร้ ท่านว่าลูกหนี้เป็นอันหลุดพ้นจากการชำระหนี้นั้น”

ในกรณีนี้ผู้เขียนเห็นว่าพฤติการณ์ที่ทำให้โครงการถูกเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างน่าจะเป็นพฤติการณ์ที่ลูกหนี้คืออนันดาฯ ไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย เนื่องจากได้ดำเนินการตามกฎหมายทุกอย่างแล้ว กระทั่งทำหนังสือไปสอบถามหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องแล้วว่าสามารถทำได้ และเมื่อเหตุแห่งการเพิกถอนใบอนุญาตที่เกิดขึ้นอนันดาฯ ไม่ต้องรับผิด อนันดาฯ ก็เป็นอันหลุดพ้นจากการชำระหนี้ คือหลุดพ้นจากหน้าที่โอนห้องชุดให้แก่ลูกค้าที่ซื้อ

แต่เนื่องจากสัญญาซื้อขายห้องชุดเป็นสัญญาต่างตอบแทน คืออนันดาฯ มีหน้าที่โอนห้องชุด และลูกค้าก็มีหน้าที่ชำระราคา เมื่ออนันดาฯ ไม่ต้องชำระหนี้ด้วยการโอนห้องชุด ลูกค้าก็ไม่ต้องชำระราคาห้องชุด ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 372 วรรคแรก ซึ่งบัญญติไว้แบบนี้ครับ

“มาตรา 372 นอกจากกรณีที่กล่าวไว้ในสองมาตราก่อน ถ้าการชำระหนี้ตกเป็นพ้นวิสัยเพราะเหตุอย่างใดอย่างหนึ่งอันจะโทษฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดก็ไม่ได้ไซร้ ท่านว่าลูกหนี้หามีสิทธิจะรับชำระหนี้ตอบแทนไม่”

สำหรับลูกค้าที่ได้ชำระเงินไปแล้ว ไม่ว่าจะเงินกู้ธนาคารหรือเงินสดของตัวเองก็ตาม ก็จะต้องมีสิทธิได้รับเงินคืน เนื่องจากถือว่าอนันดาฯ ได้รับเงินค่าห้องชุดไปโดยไม่มีมูลอันจะอ้างได้ตามกฎหมายเสียแล้ว อนันดาฯ ต้องคืนเงินทั้งหมดที่ได้รับไว้พร้อมด้วยดอกเบี้ยตามกฎหมายนับแต่วันที่ได้รับเงินไว้ให้ลูกค้าทั้งหมด

ส่วนลูกค้าที่กู้เงินธนาคาร ผู้เขียนเห็นว่าดอกเบี้ยของธนาคารที่เกิดขึ้นอนันดาฯ ไม่น่าจะต้องรับผิดชอบ เพราะเหตุที่ทำให้การชำระหนี้เป็นพ้นวิสัยไม่ได้เกิดจากความผิดของอนันดาฯ นั่นเองครับ

ณ เวลานี้ ตามความเห็นของผู้เขียนคือ ผู้ซื้อโครงการสุดวิสัยที่จะตรวจสอบได้จริง ๆ ว่าโครงการจะมีปัญหาแบบนี้ เพราะใบอนุญาตก่อสร้างหรือ EIA ก็ออกมาโดยถูกต้องตามกฎหมายหมด ถ้าหากมาถูกเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างภายหลังแบบนี้ก็คงต้องใช้สิทธิเยียวยาทางศาลกันต่อไปครับ

อย่างไรก็ตาม คดีนี้ฝ่ายอนันดาฯ คงจะอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดแน่นอน และคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดก็จะเป็นบรรทัดฐานในเรื่องนี้ให้แก่วงการอสังหาริมทรัพย์อย่างแน่นอน หากศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้น ผู้บริโภคอย่างเรา ๆ ก็มีหน้าที่ต้องระวังเพิ่มขึ้นอีกอย่างหนึ่งในตอนซื้อโครงการคือ ส่วนที่ติดทางสาธารณะของโครงการเป็นทางประเภทไหน มีสิทธิใช้ทางอย่างไร ตรงกับกรณีของแอชตัน อโศกนี้หรือไม่ครับ